Wanneer elk losse stoeptegel een crisis kan worden

Prof. Dr. Ira Helsloot is hoogleraar Besturen van Veiligheid aan de Radboud Universiteit Nijmegen, in het bijzonder crisisbeheersing en fysieke veiligheid.

Zodra een gebeurtenis het frame crisis heeft gekregen in de media, en daarmee in de politiek, is directe overheidsactie onvermijdelijk. Telkens weer blijkt die actie achteraf, zodra de crisisstorm is gaan liggen, onverstandig. Slechts ambtelijke en bestuurlijke moed biedt soms, vooral op lokaal niveau, een uitweg. Dat zegt Ira Helsloot, hoogleraar Besturen van Veiligheid.

In 2012 bracht de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) het advies De belichaming van de kundige overheid uit. Dit advies ging in op de vraag: ‘Hoe kunnen bestuurders betrouwbaar besturen wanneer zij geconfronteerd worden met risico’s en incidenten?’ Een belangrijke drijfveer voor het vragen van het advies door het ministerie van BZK was de constatering dat het openbaar bestuur regelmatig in de valkuil van de risico-regelreflex leek te stappen. Dat is de reflex om na het in de media komen van een incident, ogenblikkelijk overheidsmaatregelen te nemen. Maatregelen waarvan dan later bijna even regelmatig blijkt dat ze overhaast en disproportioneel waren.

Empathisch leiderschap

Heeft het advies nu geleid tot een kundiger overheid op risicogebied? Kijkend naar een aantal bestuurlijke acties sinds het uitkomen van het advies, zijn zowel hoopvolle als bedroevende ontwikkelingen zichtbaar. Dat illustreren deze twee voorbeelden.

Voorbeeld 1: Zedendelinquent

Een lokale crisis uit 2014. Zedendelinquent Benno L. blijkt in Leiden te wonen. Burgemeester Henri Lenferink van Leiden heeft hem toegelaten in Leiden, nadat dertien andere burgemeesters weigerden Benno L. na het uitzitten van zijn straf te huisvesten. Hij stelt dat hij als vertegenwoordiger van het openbaar bestuur moet zorgen dat de regels van ons rechtssysteem worden nageleefd. Ook zedendelinquenten hebben recht op huisvesting en een nieuwe start na hun gevangenisstraf. Een demonstratie van zo’n tweehonderd vertegenwoordigers van een wat extremer rechts gedachtengoed uit heel het land treedt hij alleen tegemoet om zijn standpunt uit te leggen. Leiden blijkt massaal achter zijn burgemeester te staan, ook de direct omwonenden. Deze crisis verdampt.

Voorbeeld 2: Terrorist

Na de aanslag in Berlijn, eind 2016, vlucht de terrorist met de trein via Nederland naar Italië. Daar komt hij vier dagen na de aanslag om bij zijn arrestatie. De minister van Veiligheid en Justitie, Van der Steur, kondigt in januari 2017 aan, samen met zijn Belgische en Franse collega’s, dat er paspoortcontrole komt op internationale treinen. Deze maatregel had duidelijk de aanslag niet voorkomen en had, vanwege de in eerste instantie onbekendheid van de identiteit van de aanslagpleger, zijn arrestatie niet versneld. We zitten nog steeds vast aan de in crisismodus genomen besluiten.

Het eerste voorbeeld past bij het advies van de ROB, dat de bestuurder ‘competent en empathisch’ moet zijn. Deskundigheid waar het gaat om de basisfeiten van de crises waarover besloten moet worden, is de eerste opgave voor het openbaar bestuur. Empathie betreft het vermogen van bestuurders om goed aan te kunnen haken bij het gevoel en de perceptie van de bevolking.

De ROB schreef optimistisch: ‘De meeste bestuurders hebben daar al een aardig gevoel voor, omdat het aansluit bij hun eigen karakter, de “mensenmensen” van het openbaar bestuur’. Lokaal bestuurder Lenferink demonstreerde deze deskundigheid en empathie door als boegbeeld van de overheid persoonlijk te laten zien waarvoor de overheid staat: fatsoenlijk beleid dat de samenleving als geheel het beste dient. Ook al brengt dat mogelijk een extra risico met zich mee. Zijn houding verdient misschien nog meer waardering omdat zelfs hij verrast werd door de grote instemming onder zijn eigen bevolking met zijn keuze voor het algemeen belang ondanks het lokaal extra risico.

Symboolpolitiek en wisselwerking tussen media en bestuur

Misschien dat de hoop van ROB vooral op lokaal niveau realistisch is. Op nationaal niveau lijken de bestuurders eerder inderdaad gevangen in ‘de fatale wisselwerking tussen media en bestuur’ waarvoor de ROB waarschuwde.

Het tweede voorbeeld is de helaas nog steeds meer gebruikelijke hedendaagse vorm van symboolpolitiek in het veiligheidsbeleid. Alle experts op het ministerie kennen net zoals de minister zelf de simpele feiten en weten daarom dat dit nieuwe beleid geen extra veiligheid oplevert. De enige reden om het toch te doen, is het tonen van zogenaamde daadkracht in de crisissituatie om de samenleving een veiliger gevoel te geven.

Burgers begrijpen het wel

Het verdrietige is echter dat de samenleving veel slimmer is dan veel rijksbestuurders denken. De ROB schreef het al: ‘Burgers begrijpen het wel. Al is de burger nog zo narrig, zijn verwachting is niet meer regels of meer toezicht, maar een gebalanceerd overheidsoptreden dat bestaat uit empathie gevolgd door ratio. Wel is hij gevoelig voor de moraal van het verhaal: de verdeling van risico’s tussen overheid en burger kan pas op draagvlak rekenen als er sprake is van overeenstemming over de morele waarden, over de wenselijkheid, noodzakelijkheid of zelfs aantrekkelijkheid van de aanvaarding van risico’s.

In de schoenen van een minister

In het voorbeeld van terrorisme blijkt de Nederlander verstandiger dan zijn regering. Zo bleek in een onderzoek van Crisislab uit 2017 dat reizigers naar Schiphol weliswaar denken dat het risico op een terroristische aanslag de laatste jaren is toegenomen en dat extra politie-inzet dat risico een beetje vermindert. Maar ook dat ze begrijpen dat de kans op omkomen door een verkeersongeval op weg naar Schiphol groter is. Als ze in de schoenen van een minister worden geplaatst zou meer dan negentig procent van hen geen geld besteden aan die extra beveiliging, maar eerder aan andere vormen van criminaliteit of aandacht voor achterstandswijken.

Dit verschijnsel noemen we de narrige burger: wanneer de Nederlander als consument wordt bevraagd geeft hij een consumentenantwoord. In de positie van een bestuurder zou hij echter niet naar zijn eigen wensen luisteren en doen wat goed is voor de samenleving als geheel. De Nederlander vraagt dus eigenlijk om een ouderwetse regent als bestuurder: niet kijkend naar de media bij crises maar redenerend vanuit het openbaar belang.

Nodeloze asbestsanering

Hoe ingewikkeld dit is blijkt wel uit het asbestcrisisbeleid dat als casus werd behandeld in het ROB-advies. Zembla kwam met een rapportage dat er gevaarlijk asbest achter plafonds en muren in scholen zou zitten. Natuurlijk inclusief de georkestreerde Kamervragen daarover. Crisis binnen het ministerie dus! De crisisreactie van de Rijksoverheid was gemeenten op te roepen het asbest in hun schoolgebouwen te saneren. Het ministerie wist heel goed dat er feitelijk geen risico was. Want het ging om asbest dat achter wanden of plafonds verstopt zat. Als er niet geboord of gehakt werd, kon het asbest niet vrijkomen. De staatssecretaris was echter blij dat zij de Kamer haar daadkracht kon laten zien. Het kind van de rekening waren de gemeenten. Die hadden niet voldoende kennis en positie om tegengas te geven. Zo werden veel maatschappelijke middelen verspild in de nodeloze asbestsanering in scholen die volgde.

Disproportionele miljarden

Sindsdien is het niet beter gegaan op dit dossier. Na een grote brand waarbij asbest vrijkwam, besloot de burgemeester van Roermond tot een vier miljoen euro kostende, grotendeels symbolische schoonmaak van de binnenstad. Goed advies van de GGD won het niet van risicomijdend advies van commerciële asbestsaneerders. Ook nu bleek in een onderzoek van Crisislab dat de Roermondse burgers verstandiger waren: zij zouden dit als burgemeester niet besloten hebben. De staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu besloot, mede in reactie op dit incident, tot een sanering van alle daken in Nederland van asbesthoudend cement. Ook hierover bestond geen wetenschappelijke twijfel, waardoor deze investering van meerdere miljarden disproportioneel is. Hier heeft, gelukkig, in laatste instantie de Eerste Kamer de noodzakelijke wetswijziging geblokkeerd.

Onderzoeksraad heeft negatieve invloed

Een specifieke aanjagende kracht voor onverstandige crisisbeheersing is het probleem van bestuurlijke verantwoordelijkheid. Het afleggen van verantwoording na incidenten zonder dat het meteen afrekening wordt, lijkt steeds ingewikkelder te worden. Hier lijkt in de Nederland de Onderzoeksraad voor Veiligheid een steeds negatievere invloed te hebben: elk incident is in de opinie van de Onderzoeksraad een falen van de overheid als eindverantwoordelijke. Bestuurders geven dan ook aan dat in hun besluitvorming over risicobeleid de angst voor de Onderzoeksraad zwaarder weegt dan hun wens proportioneel om te gaan met overheidsmiddelen. De ROB schreef daarover helder: ‘Het is wenselijk dat het openbaar bestuur nadrukkelijk de robuuste aanvaarding van de verantwoordelijkheid voor besluitvorming versus de mogelijke aansprakelijkheid voor de gevolgen van ongevallen scheidt. Nadrukkelijk valt ook te overwegen het ongevalsonderzoek te scheiden van het proces van het formuleren van aanbevelingen. […] Aanbevelingen [van ongevalsonderzoek] moeten proportioneel zijn, dat wil zeggen de “kosten” ervan moet in verhouding staan tot de “baten” ervan.’

Het domein van de crisisbeheersing overziend lijkt er meer reden voor somberheid dan voor optimisme. Het advies van de ROB lijkt minder doorwerking te hebben dan het verdient.*

Collegereeks Leidinggeven aan veiligheid, cultuur en gedrag

Dit blog illustreert wat onverstandige crisisbeheersing inhoudt. Tijdens de Collegereeks Leidinggeven aan veiligheid, cultuur en gedrag  vertel ik er veel meer over. We zullen dan zien hoe de risico-regelreflex kan zorgen voor complexere en onveiliger processen.

Ira Helsloot is hoogleraar Besturen van Veiligheid aan de Radboud Universiteit. Hij is oorspronkelijk gepromoveerd als wiskundige, maar houdt zich sinds 1994 bezig met onderzoek naar rampenbestrijding, crisisbeheersing en fysieke veiligheid en treedt regelmatig op in de media.

* Deze bijdrage is gebaseerd op het hoofdstuk ‘De tijd van het Nederlandse veiligheidsbeleid. Kunnen we nog terug naar vroeger?’, verschenen  naar aanleiding van het afscheid van Jacques Wallage als voorzitter van de Raad voor het Openbaar Bestuur.